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Federico Merke: La política exterior de la Argentina democrática

Diplomacia, desarrollo comercial y derechos humanos son algunos aspectos analizados en este artículo del profesor Federico Merke que recorre las relaciones internacionales, muchas veces amistosas y otras no tanto, que marcaron las últimas tres décadas de presencia en el mundo.

Podría comenzar este texto comentando los cambios en la política internacional entre 1983 y 2013 para luego examinar de qué modo la Argentina se adaptó a ellos. Podría, también, concentrarme en las medidas que tomó cada presidente para comparar sus orientaciones y colocarlas en un contexto de cambios y continuidades. Podría hacer esto y mucho más, pero tomaré otro camino y haré una suerte de inventario de qué aspectos positivos nos dejó la política exterior en estos años de democracia y cuáles son sus deudas pendientes.

Por el lado del haber, el regreso a la vida democrática significó dejar atrás una de las etapas más oscuras de la política exterior argentina. El gobierno militar entrenó tropas en Centroamérica, participó de un golpe de Estado en Bolivia, rechazó un laudo arbitral por el Canal de Beagle, nos puso al borde de una guerra con Chile y terminó peleando en Malvinas una guerra sin sentido.

La Argentina democrática, en cambio, abandonó en sus primeros años las hipótesis de conflicto con países de la región. Respecto de Brasil, comenzó un proceso de cooperación en el campo económico y nuclear que sentó las bases del Mercosur. Si bien la Argentina nunca buscó tener una bomba, supo flirtear con la idea de poseer las capacidades para hacerla, y eso nos colocó en un peligroso dilema nuclear frente a Brasil al que la democracia se encargó de ponerle fin. Carlos Menem, en tanto, no hizo más que profundizar estas líneas adhiriendo a los tratados de Tlatelolco y de No Proliferación, entre otros, y propiciando la apertura e integración comercial con las naciones vecinas. Con relación a Chile, por su parte, Argentina brindó ayuda a los opositores del régimen dictatorial de Augusto Pinochet y resolvió la cuestión del Beagle.

En los primeros años de la restauración democrática Raúl Alfonsín hizo de la política exterior un doble instrumento para resituar al país frente a la sociedad internacional, por un lado, y fortalecer el sistema de gobierno. Menem y Néstor Kirchner, nuevamente desde lugares distintos, no hicieron más que internalizar a la democracia como un valor esencial de la proyección externa argentina. Como resultado, pocos países en la región como la Argentina han sido tan activos para defender el sistema democrático y los derechos humanos. Como ejemplo, jugó un papel fundamental tanto en el Mercosur como el Protocolo de Ushuaia, en la OEA con la Carta Democrática o en la UNASUR con el Protocolo Adicional.

Además de la paz con los vecinos y la democracia en la región están los derechos humanos. Aunque con distintos enfoques y mirando a diferentes socios externos, Alfonsín, Menem y Kirchner los pusieron en el centro de la diplomacia argentina. La Argentina apoyó desde un comienzo la Corte Penal Internacional y auspició la creación de importantes instrumentos globales y regionales en la materia.

En el plano mundial, la Argentina democrática demostró tener una mayor vocación multilateral que los gobiernos anteriores. En nueve de los últimos 30 años de historia el país ocupó un asiento en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Y allí, entre otras cosas, jugó un papel importante en la firma del Protocolo de Kyoto, integró el G20, envió tropas a las Operaciones de Paz de Naciones Unidas, participó activamente en las discusiones por la seguridad regional y hemisférica, se convirtió en referente en el campo nuclear y obtuvo la sede del Tratado Antártico. Este multilateralismo argentino se ejerció sobre la base de un fuerte apego al derecho internacional. Sí, a veces esto nos jugó en contra y pecamos de un legalismo poco práctico y funcional para nuestros intereses, pero al final del día el balance es más positivo que negativo.

¿Cuáles son las tareas pendientes? La lista también es amplia, pero la principal deuda de nuestra política exterior es la poca atención prestada al problema del desarrollo económico. Nuestra cultura diplomática tiene más que ver con la paz, la seguridad y el derecho internacional que con el desarrollo económico. A modo de resultado, en momentos de bonanza las elites políticas y burocráticas han pensado, y piensan, a la política exterior más como un espacio en el cual la Argentina aporta cosas al mundo para ganar prestigio y confianza que como un instrumento para el desarrollo del país. Pero hay más que esto.

Nuestra cultura política interna ha tendido mucho más a la polarización, la fractura y la crisis que a la negociación y a la búsqueda de acuerdos fundamentales. Como resultado, en momentos de estancamiento o retroceso, la política exterior se ha vuelto un instrumento de la política interna. Lo hizo Alfonsín para robustecer la democracia; lo hizo Menem para reformar el Estado y el mercado; y lo hizo Kirchner para fortalecerlo. En este punto, la Argentina oscila entre la proyección exagerada de sus ideas y atributos, y el ensimismamiento o el parroquialismo.

Vinculado a esto se encuentra la cuestión del debate público y la transparencia de nuestra política externa. El interés nacional en la Argentina parece algo más defendido que definido, y algunos temas como Malvinas continúan siendo una suerte de tabú dentro de la política exterior. Más aún, la declinación argentina, la fragmentación del sistema de partidos y la provincialización de la política no estimulan a los políticos a discutir asuntos internacionales en clave nacional. Nuestra visión del mundo se ha reducido y con ella también nuestra complejidad conceptual para entenderlo. En consecuencia, la Argentina ha perdido capacidad para tomar iniciativas, diseñar y poner en marcha una política internacional de largo plazo basada en consensos internos y en responsabilidades externas. Más que aislada, la Argentina está desubicada.

La democracia nos dio una política exterior más pacífica y comprometida frente a los derechos humanos, la no-proliferación de armas nucleares y la cooperación económica con nuestros socios dentro y fuera de la región. Pero aún no nos dio una política exterior que nos haga más prósperos y menos pobres, ni una política más abierta al debate y la participación ciudadana. Ojalá que dentro de 30 años podamos decir lo contrario.