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Raquel San Martín

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Marcelo Leiras: "Los presidentes argentinos aprueban en el Congreso, en proporción, muchos menos proyectos que sus pares de la región"

Esto es especialmente notorio considerando que muchos presidentes tuvieron mayorías legislativas en ambas cámaras. Eso muestra que la coalición oficialista es en realidad débil y cerrada. Los integrantes del núcleo duro del presidente lo representan a él y a poca gente más. Eso hace que el resto del oficialismo no se sienta comprometido con la gestión de gobierno", analizó el director del Departamento de Ciencias Sociales. La versión original de la nota puede verse aquí: http://www.lanacion.com.ar/1734479-gabinetes-nacionales-una-mesa-que-el-tiempo-y-las-crisis-achican

En muchos países, las deudas políticas que se contraen durante la campaña electoral -ese grupo que acercó votos, ese partido que sumó a dirigentes de peso- se "pagan" con ministerios. En la Argentina, no. Aquí, el gabinete puede ser un catálogo de las personas de confianza del presidente, sus compañeros de militancia y hasta sus coterráneos; la mayoría, además, sin capital político previo ni más aporte al poder presidencial que su lealtad. Más aún, desde 1983, en momentos de crisis, como al perder una elección legislativa, en lugar de abrirse a nuevos aliados, o dar señales a los votantes díscolos de que se los había escuchado, los presidentes argentinos se retrajeron todavía más en su círculo de confianza. ¿Una estrategia errada como lógica de largo plazo? Puede ser, pero perfectamente consistente con nuestra institucionalidad: el reparto de poder -que es también de dinero- se maneja por otros canales, más informales que los nombramientos en el Boletín Oficial.

Los datos provienen de una investigación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), en la que se analizaron las 203 designaciones ministeriales que se realizaron desde 1983 en la Argentina, cuyos resultados, más allá de particularidades y matices, dibujan el modo en que en el país se resuelve el dilema entre apertura y control que enfrentan todos los presidentes.

Una resolución que, para empezar, no parece tener demasiada impronta partidaria o ideológica. "Es la forma en la que se construyó poder en la Argentina en los últimos 30 años: en general los gabinetes no funcionan como una herramienta para ampliar la legitimidad, el reparto y la responsabilidad del poder. Sirven, por el contrario, para recostarse en quienes el presidente tiene más cerca y en quienes tiene más confianza, entendiendo que abrir el gabinete y compartir el poder es perderlo o debilitarse", apunta Julia Pomares, directora del Programa de Instituciones Políticas de Cippec, que llevó adelante el estudio.

Sin embargo, como se sabe, la pura lealtad puede provocar un espejismo de fortaleza. Mientras que en países cercanos como Brasil, Uruguay o Chile, todos presidencialismos de coalición, el gabinete representa estrictamente la alianza de partidos que ganó las elecciones, en la Argentina el gabinete funciona más como un refugio presidencial y las coaliciones son sospechosas de debilidad. Paradójicamente, sin embargo, concentrar y controlar el poder en lugar de repartirlo termina debilitando a los presidentes argentinos más que a sus pares de la región.

En esos países, la lógica de los ministerios de varios colores es que, al dar lugar en el gabinete a distintos partidos, de alguna manera se los involucra directamente en la gestión y se asegura su apoyo en el Congreso. No se trata de abrirse a la oposición, sino de fortalecer la coalición oficialista con bases más sólidas (en Brasil, para asegurar eso existe casi un récord de 39 ministerios).

En la Argentina, en cambio, los gabinetes han servido para otras funciones: rearmar las elites de los partidos, dar señales de la orientación o cambios de timón del gobierno -sirve recordar, por ejemplo, los primeros ministros de Economía del menemismo, que demostraron que los aliados con los que había llegado al poder no representaban su política; el "último recurso" de la incorporación de Cavallo en el gobierno de la Alianza, o el desembarco de La Cámpora en varias carteras en esta gestión- y facilitarle visibilidad a algún dirigente, a quien de inmediato se anota en la lista de presidenciables (o se lo tacha, como sugiere la parábola con final abierto del jefe de Gabinete, Jorge Capitanich).

Según los resultados de la investigación de Cippec, en concreto, "los presidentes argentinos no han utilizado las designaciones ministeriales como recompensa para sus socios electorales". Desde 1989, dice el estudio, todos los presidentes fueron elegidos en boletas que representaban a varios partidos, pero sus gabinetes no reflejaron eso. De hecho, los gabinetes de la democracia tuvieron no menos de un 58% de integrantes del partido del presidente, con un pico de 91% al final del alfonsinismo.

Además, la pérdida de apoyo en las elecciones de medio término llevó a hacer el gabinete aún más cercano al presidente (como ocurrió con Alfonsín en 1987, Menem en 1997, De la Rúa en 2001 y Cristina Kirchner en 2009). Al mismo tiempo, los gabinetes estuvieron conformados por ministros con escasa legitimidad política propia, es decir, que no habían tenido cargos electivos anteriores, ni representaban a sectores o territorios que pudieran sumarle apoyo político al presidente. El gobierno de Duhalde fue el que mayor cantidad de ministros con cargos electivos previos tuvo (82%) -una coyuntura excepcional, tras la crisis de 2001- y el más bajo fue el primer menemismo, con el 23%.

Otro modo de ampliar la representación del gabinete es sumar a representantes de sindicatos, empresas o movimientos sociales, para sumarlos a la causa. Tampoco fue el caso. Desde 1983, sólo se designó a 27 ministros vinculados a grupos sindicales o movimientos sociales. El caso más relevante está en el Ministerio de Trabajo, ocupado por dirigentes ligados al sindicalismo en 23 de los últimos 31 años.

Entre capacidad política y técnica, la primera ha sido privilegiada en los gabinetes argentinos. "Hay pocos ministros que sean expertos independientes", señala Pomares. Sin embargo, que sean políticos no indica que sean partidarios. "Cruzamos la base de datos de ministros con la de autoridades partidarias, y nos dio un 2% en común. Eso demuestra que el partido político en términos institucionales tiene poco lugar en el gobierno. Los ministros no son partidarios, son afines."

NO DEBERLE NADA A NADIE

"En los gobiernos parlamentarios, los gabinetes reflejan bastante estrictamente la fuerza de cada uno de los socios de la coalición, según las bancas en el Parlamento. Es un modelo totalmente ajeno al nuestro. En países cercanos, como Chile o Uruguay, la coalición es un actor importante en las designaciones del gabinete. Los partidos ponen ciertos ministros y aunque el presidente se reserva algunas carteras importantes, no decide sobre todo. Ese modelo no funciona en la Argentina", dice Gerardo Scherlis, politólogo, investigador del Conicet y profesor de la UBA. "Aquí, el gabinete es una prerrogativa del presidente. Mientras que en otros países los presidentes son líderes de partidos, en la Argentina la legitimidad electoral es casi exclusiva de su figura, no tiene que pagarle nada a nadie."

No es que en el país nadie sepa cómo construir poder, sino que se hace por otros canales. "El presidente no busca apoyo legislativo a través del acuerdo con otros partidos, sino a través de los gobernadores, que en su mayoría son peronistas. Esos gobernadores no buscan cargos en el gabinete, sino obra pública, transferencias discrecionales, financiamiento de distinto tipo, moratorias impositivas. Y, en particular en estos diez años, se han vuelto mucho más dependientes fiscalmente del poder central", describe Scherlis.

En efecto, "descuidar" los apoyos parlamentarios no dándoles lugar en el Poder Ejecutivo tiene su costo para cualquier gobierno, que se ve, por ejemplo, en la proporción de iniciativas del Poder Ejecutivo que son efectivamente aprobadas en el Congreso, un número que en la Argentina es llamativamente más bajo que en otros países del continente, aunque parezca lo contrario.

AFILIACIONES VOLÁTILES

"Los presidentes argentinos aprueban en el Congreso, en proporción, muchos menos proyectos que sus pares de la región. Esto es especialmente notorio considerando que muchos presidentes tuvieron mayorías legislativas en ambas cámaras. Eso muestra que la coalición oficialista es en realidad débil y cerrada. Los integrantes del núcleo duro del presidente lo representan a él y a poca gente más. Eso hace que el resto del oficialismo no se sienta comprometido con la gestión de gobierno", analiza el politólogo Marcelo Leiras, investigador principal de Cippec y docente de la Universidad de San Andrés. "No se puede gobernar sin repartir. O incorporás al gabinete a otros sectores, y cuando necesitás votos en el Congreso los tenés, o es necesario buscar apoyo cada vez que se lo necesita, en lugar de construir coaliciones de largo aliento."

El panorama se complica en el país, además, por la volatilidad extrema de las mismas afiliaciones partidarias, que se viene agudizando desde los 90: hay ministros que ingresan en el gabinete con una afiliación que puede cambiar en el transcurso de su mandato, esa facción puede desaparecer o aliarse con otra, o se puede considerar partidario tanto a quien tiene una historia de militancia como a un recién llegado.

"Al principio, los partidos tenían una gravitación mayor y era más fácil controlar los apoyos en el Congreso, porque había líderes partidarios que realmente lideraban sus bloques. Hoy es cada vez más difícil para un presidente controlar eso. Uno esperaría que en ese contexto se buscara un gabinete que ayude a manejar la situación de dispersión, pero se ve todo lo contrario", apunta María Page, miembro del equipo de Cippec que realizó el estudio.

Las distintas coyunturas, sin embargo, han marcado matices. Así, los gabinetes de inicio de los presidentes tendieron a ser más plurales. "En general todos los presidentes implementan en un momento inicial estrategias de apertura. El primer Menem, Duhalde, Kirchner fueron todos presidentes inicialmente débiles, que integraron ministros de otras facciones o heredados de administraciones anteriores", dice Marcelo Camerlo, investigador del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa, que ha trabajado analizando los cambios de gabinete en el país.

Leiras matiza ese punto. "El primer gabinete de Menem fue un esfuerzo para cicatrizar las heridas de la interna dando lugar a gente de otra línea, pero luego ellos mismos se volvieron hombres del presidente, porque no tenían peso electoral propio", dice. Algo parecido, en términos de reparto a otras líneas del partido, sucedió con el primer gabinete de Alfonsín y con el de De la Rúa, aunque en ese había pocos lugares para su socio electoral, el Frepaso. "Duhalde tuvo un gabinete con muchos miembros con peso propio. En términos de cantidad de personas por fuera del PJ fue un gabinete más ampliado, pero se trataba de una coyuntura especial", dice Pomares.

¿Qué particularidades tuvo el kirchnerismo en el armado de sus gabinetes? No muchas: Néstor Kirchner inició su mandato con más marcas de "transversalidad" y el ciclo se cierra hoy con una presidenta cada vez más volcada a sus apoyos hipercercanos. Sí hubo mayor estabilidad en los cargos en esta década. "El kirchnerismo logró tener ministros mucho más estables de lo que habían sido en gestiones anteriores, y eso puede ser visto como un avance -apunta Pomares-. El cambio de gabinete no ha sido mayormente una estrategia para el kirchnerismo, que, al revés, usó mucho más el recurso de confirmar al ministro que es cuestionado."

Más que en el gabinete, sin embargo, para entender la lógica del poder K hay que mirar más abajo y más en las sombras (o los viceministerios, desde donde miembros de La Cámpora funcionan como los efectivos titulares de varias carteras). "En el kirchnerismo es muy claro cómo las segundas y terceras líneas sirven para conformar la coalición de apoyo: secretarías, subsecretarías, direcciones y hasta coordinaciones de programas. El kirchnerismo tuvo y tiene ministerios «loteados» entre organismos de DD.HH. (en Justicia), sindicatos (en Infraestructura o en Transporte) y movimientos sociales (como fue Barrios de Pie y es el Movimiento Evita en Desarrollo Social). Es una mezcla de coalición y cooptación", dice Scherlis.

Y completa: "Siempre el presidente en la Argentina usó el gabinete para reconstruir la jerarquía dentro de su partido. Menem, por ejemplo, armó una nueva elite para el PJ. Pero en estos últimos años se ve un intento de reemplazar a esa elite por un grupo totalmente propio, como es La Cámpora. Mientras el peronismo empieza a pensar en el poskirchnerismo, el kirchnerismo necesita figuras absolutamente propias con visibilidad en la opinión pública, y esto puede darlo el gabinete".

Ser ministro puede ser una de las tareas más ingratas del gobierno. Alta visibilidad, alta volatilidad, capacidad de disenso limitada con un rédito político muy bajo para la propia cosecha. De hecho, mientras en otros países de la región varios ex ministros llegaron a presidentes (Ricardo Lagos, Michelle Bachelet, Dilma Rousseff), en la Argentina los presidentes son gobernadores. "O esposas de gobernadores -completa Leiras-. Son quienes han participado en la verdadera construcción de poder. Esa construcción no tiene expresión institucional, sino que es una conversación que hay que dar cada vez."

¿Los ministerios más volátiles de los gabinetes argentinos? Economía, claro, y la Jefatura de Gabinete. No casualmente, quizá, donde una gestión exitosa más cerca coloca de acceder a disputar el poder al que manda.