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Diego Pando: Cómo profesionalizar la función pública

"La gestión del capital humano es como la cocina de un restaurante. Es algo invisible a los comensales, pero esencial para el buen funcionamiento del lugar", consideró el profesor de la Escuela de Administración y Negocios. La versión original de la nota pueda verse aquí: http://ar.bastiondigital.com/notas/como-profesionalizar-la-funcion-publica

La profesionalización de la función pública contribuye a mejorar la entrega de servicios, fortalecer el crecimiento económico, reducir la desigualdad y controlar la corrupción, entre otras cuestiones que aumentan la confianza en el gobierno. Una buena forma de comenzar es regulando el segmento de la alta dirección pública.

El fortalecimiento de la capacidad de gobernar requiere avanzar hacia una administración pública más orientada a la satisfacción de las crecientes demandas de la ciudadanía. Para ir en esta dirección, el desarrollo de un servicio público profesional y meritocrático es una condición esencial dado que son los funcionarios los que elaboran las políticas públicas a través de la producción de bienes y la entrega de servicios a la ciudadanía.

En este sentido, el período de gobierno iniciado en 2003 en Argentina se caracterizó, entre otras cuestiones, por su capacidad de iniciativa política y de control de la agenda pública, con un importante grado de autonomía respecto a los actores económicos y sociales. Sin embargo, los nuevos roles asumidos por el Estado a partir del período de gobierno iniciado en 2003 no fueron acompañados por el desarrollo de un servicio civil de carrera basado en el mérito.

Desde una mirada general, en la administración pública nacional se observan burocracias con realidades disímiles y desarticuladas. Así, y además de los (escasos) núcleos de profesionales con elevada capacidad técnica, se observa a una burocracia mayoritariamente administrativa (inamovilidad, bajas posibilidades de desarrollo de carrera, salarios poco competitivos con respecto al mercado laboral y, en el mejor de los casos, un ritual de evaluación del desempeño con pocos fines prácticos), b- una estructura temporal de funcionarios superpuesta al aparato administrativo y c- grupos burocráticos como una extensión más del actor político partidario, con cierto poder de veto frente a segmentos profesionales con los cuales muchas veces entra en conflicto.

Esta heterogeneidad se refleja en la existencia de más de 50 regímenes laborales, situación que se torna aún más compleja si a este mosaico de ordenamientos jurídicos se agrega el centenar de regímenes salariales existentes. Si bien esta dispersión normativa ha sido una característica distintiva de las regulaciones del empleo público desde la década del ochenta, los esfuerzos realizados por unificar y profesionalizar la carrera no tuvieron resultados significativos. A modo de ejemplo podemos señalar que el Sistema Nacional de Empleo Público creado en 2008 (modificando el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa de los noventa) abarca menos del 10% del empleo público nacional.

Ahora bien: no se puede profesionalizar la función pública de la noche a la mañana y menos como si fuera un todo homogéneo. La gradualidad en la formulación e implementación de las reformas, focalizándose en unos problemas primero y en otros después, es clave. Esto se debe no sólo porque los problemas son demasiado complejos y poco estructurados para abordarlos de manera conjunta, sino porque existen limitaciones políticas y técnicas para enfrentarlos.

La gradualidad implica diseñar una hoja de ruta donde las diferentes piezas se despliegan en el mediano y largo plazo, aunque se tenga claridad y acuerdo sólo sobre las iniciales. La pregunta entonces es: ¿por dónde empezar? Los procesos de reforma del servicio civil en Chile, Perú y Uruguay durante la última década, con sus avances y desafíos pendientes, muestran un camino que vale la pena tener en cuenta: focalizar el esfuerzo de la profesionalización en la alta dirección pública.

El primer motivo que justifica la focalización es la importancia que tiene el segmento directivo para el buen desempeño institucional. Así como el político aporta legitimidad democrática, el alto directivo aporta legitimidad técnica en base a sus conocimientos especializados sobre gestión pública. Ambos niveles de responsabilidad, ubicados en la cima de la organización, deben complementarse y no invadirse unos a otros.

El segundo motivo tiene que ver con la viabilidad política del proceso. Ninguna iniciativa de cambio suele ser prolija. Focalizar en la alta dirección pública disminuye los riesgos de una confrontación con los sindicatos de empleados públicos, los cuales suelen ser poderosos actores con capacidad de veto en este juego.

El tercer motivo que justifica la focalización es su impacto potencial. Se trata de un segmento que atraviesa a todo el sector público y que no puede estar sujeto a la incertidumbre y discrecionalidad con baja responsabilidad propias de la dinámica patrimonialista más característica del siglo XIX que del siglo XXI. La alta dirección es un estamento transversal que se despliega por todo el sector público en el que existe conocimiento especializado, inversión en aprendizaje y memoria institucional.

Finalmente (pero no menos importante en función de la viabilidad económica), focalizar en la alta dirección pública permite una estimación razonable de los costos financieros de la reforma, los cuales debieran ser relativamente menores en comparación al costo total de la planta de empleados públicos. De esta forma, disminuye la posibilidad de que se activen vetos fiscales que suelen estar entre las principales trabas de cualquier proceso de reforma.

La gestión del capital humano es como la cocina de un restaurant. Es algo invisible a los comensales, pero esencial para el buen funcionamiento del lugar. En nuestro caso, y más allá de que pueda no ser tan visible para los ciudadanos, la profesionalización de la función pública contribuye a mejorar la entrega de servicios, fortalecer el crecimiento económico, reducir la desigualdad y controlar la corrupción, entre otras cuestiones que aumentan la confianza en el gobierno. Si bien este camino no está libre de obstáculos, vale la pena transitarlo. Regular el segmento de la alta dirección pública es una buena forma de comenzar.