¿Cómo mejoran los sistemas educativos? Esa es la pregunta que guía las últimas investigaciones de Axel Rivas, director de la Escuela de Educación de la Universidad de San Andrés. Rivas estudió procesos de mejora concretos en los sistemas educativos de América Latina, especialmente en el nivel subnacional o provincial. En ese recorrido fue encontrando algunas pistas, que explica en esta entrevista con Infobae: la gobernanza del sistema, el fortalecimiento de las capacidades de los docentes y directivos, la rendición de cuentas. Y un factor clave: garantizar que las políticas lleguen efectivamente a las prácticas en el aula.
–¿Qué es la mejora educativa “sistémica” y por qué es tan difícil estudiarla?
–Por distintas razones, la “mejora sistémica” no ha sido muy estudiada en América Latina. Como parte de la investigación Las llaves de la educación, nosotros analizamos 12 sistemas subnacionales que mejoraron en seis países de la región (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México y Perú), identificando esas mejoras a partir de los resultados de las evaluaciones y de otros indicadores durante un período largo de tiempo. Esa pregunta no había sido formulada así porque, por un lado, tiende a haber una mirada más nacional que subnacional. Por otro lado, hay un campo de investigación sobre las escuelas “efectivas” que logran buenos resultados, pero no tanto sobre los sistemas educativos.
–¿Hasta qué punto las evaluaciones estandarizadas miden la mejora de un sistema educativo?
–Con las evaluaciones estandarizadas uno debe tener un conocimiento muy sofisticado de qué es lo que permiten decir y qué no. Las evaluaciones son solo un recorte y dejan afuera muchas cosas, por eso nosotros tomamos también otros indicadores como el acceso a la educación y las trayectorias educativas. Además las evaluaciones de calidad tienen numerosos problemas metodológicos en América Latina, y es peligroso tomar linealmente los resultados, sobre todo de la comparación intertemporal. En algunos casos los países tienen saltos metodológicos de una edición de la prueba a la siguiente, lo que hace que los resultados no sean estrictamente comparables.
Por un lado, las pruebas permiten sintetizar los resultados de un sistema educativo, pero también pueden ser el camino hacia una interpretación equivocada: a veces los resultados muestran que un país mejora o empeora, pero en realidad cambió la metodología, la muestra o algún aspecto técnico y entonces la mejora no es tal. Incluso las pruebas PISA, que son las más rigurosas a nivel mundial, tienen problemas de comparación.
Ahora, cuando uno puede analizar un largo período de tiempo –en nuestro caso, en el libro América Latina después de PISA hemos analizado 15 años de evaluaciones–, es posible controlar los problemas metodológicos. Si tenés 15 años seguidos de la misma prueba, podés ver efectivamente si hay una tendencia de mejora clara y sostenida.
Siempre conviene analizar distintas evaluaciones: las nacionales, las de Unesco para el nivel primario y las de la OCDE para nivel secundario. Por ejemplo, en Perú –que tiene mejoras claras en la evaluación nacional y en las dos pruebas internacionales en varios años consecutivos– podemos identificar un caso de mejora. En otros casos tenemos mucho cuidado de no hacer una sobreinterpretación de los saltos de una edición a otra. Además, sabemos que las evaluaciones son utilizadas políticamente y siempre hay alguien que lee el resultado de una manera conveniente.
–¿Qué factores permiten explicar la mejora sostenida de Perú?
–Tenemos dos hipótesis. En una primera etapa, del año 2000 a 2011, la mejora parece más identificada con un proceso de crecimiento económico. A nivel de políticas educativas no hay grandes logros: mucha fragmentación, recambio de presidentes, 8 ministros de Educación en diez años. No hay logros de política que permitan identificar la causa de esa mejora, entonces la asociamos a una mejora socioeconómica, a la salida de la pobreza de una gran parte de la población rural. Por otro lado, hay una segunda etapa, entre 2011 y 2016, cuando Perú sigue creciendo pero también tiene una gestión política con una agenda definida de acciones para el sistema educativo.
A la vez, en ese mismo período –toda la primera década del siglo, que fueron años de gran crecimiento económico en América Latina– está el caso de Uruguay, que experimentó una mejora socioeconómica muy fuerte pero empeoró en las evaluaciones. Ahí nuestra hipótesis es que la mejora de Uruguay se dio en un contexto donde no había una pobreza extrema tan extendida, entonces no impactó de manera tan lineal en los resultados de aprendizaje.
–Cuando hay buenas políticas, otro problema es la llegada a las escuelas. ¿Qué condiciones favorecen el impacto de las políticas en las prácticas en el aula?
–Nuestro estudio se centró en analizar 12 casos de mejora en la región, muy distintos entre sí. Nos preguntamos en qué coincidían, para construir una teoría de la mejora sistémica. Los casos más destacados son los de Ceará y Pernambuco en Brasil. Para que una política pueda llegar a las prácticas de enseñanza de los docentes, vemos que tienen que ocurrir varias cosas en simultáneo.
Primero, es fundamental que haya una prioridad política para la educación, que se pueda tener una visión de largo plazo, buenos líderes, con la capacidad de mirar más allá de los beneficios inmediatos.
En segundo lugar, tener una relación muy cercana con el sistema educativo, entender cómo funciona su cultura, crear lazos de confianza, dar legitimidad a las acciones. Ninguna mejora se logró en base a disputas con el sistema educativo, poniéndose en contra a los docentes, o apelando a políticas de shock. La clave es construir un camino donde se va generando confianza y legitimidad en las acciones.
Un tercer camino tiene que ver con la definición clara de resultados esperados, con una mirada multifocal de la mejora. Que cada actor del sistema –docentes, escuelas, niveles intermedios– pueda ver cuáles son los objetivos, tenga mediciones y una idea bien clara de qué tiene que lograr. Es importante tener evaluaciones, dar los resultados a cada escuela para que sean parte de su planificación, acompañarlas. Eso implica construir un sistema de rendición de cuentas.
Por último, un camino de apoyo curricular, saber cómo acompañar a los docentes con materiales, con capacitación, con recursos para la enseñanza que sean adecuados para esas metas que se proponen. Estas cuatro claves están presentes en los casos de mejora más destacados.
–¿Cómo se puede promover la medición y la rendición de cuentas sin que eso implique por ejemplo alentar la competencia entre escuelas?
–Lo más interesante de los casos que estudiamos es que, cuando implementan estos sistemas de rendición de cuentas, lo hacen en contextos de fuerte gobernabilidad, de una gran red de confianza en la construcción de las políticas. No lo han hecho persiguiendo a las escuelas y docentes. En Ceará y en Pernambuco (Brasil), como en Puebla (México), encontramos gobiernos que acompañan a las escuelas, que no se sienten perseguidas ni compiten entre sí. En el estado de Ceará utilizaron las evaluaciones de la calidad para impulsar procesos concretos de mejora. Ceará tiene un sistema de incentivos por desempeño: las escuelas con mejoras más claras en los resultados reciben incentivos económicos. También tienen un sistema de incentivos económicos por vía impositiva para los municipios que mejoran (en Brasil, los municipios tienen a su cargo las escuelas primarias).
Desde ya, esto genera riesgos: enseñar para la prueba, dejar de enseñar otras cosas que no son medidas. Pero cuando uno lo mira con atención, se ve una construcción colectiva, un movimiento hacia la mejora escolar. El proceso de Ceará ha sido muy impactante porque ellos concentraron el trabajo en el primer ciclo del nivel primario, sobre todo en el proceso de alfabetización en primer y segundo grado, que es una etapa crítica. Con el Programa de Alfabetización en la Edad Correcta, Ceará logró que todos los alumnos del sistema educativo alcancen los objetivos, muy por encima del resto de Brasil.
Ellos toman una evaluación cuando empiezan las clases, otra en junio y otra en diciembre. Estas evaluaciones permiten saber exactamente la situación de cada alumno, y activan un montón de acciones para ver qué hacer con los que están teniendo dificultades, para que nadie se quede atrás. Ahí la rendición de cuentas está muy asociada a una gobernanza que tiene como base la confianza y el compromiso del gobierno con el sistema educativo.
Esta semana estuvo en Buenos Aires Veveu Arruda, exalcalde del municipio de Sobral, uno de los más pobres de Brasil, donde empezó todo este movimiento que luego llegó al estado de Ceará. En Sobral lograron que los chicos tuvieran los mejores resultados de todo Brasil a lo largo de 10 años. Él contaba que les pagan un bono adicional a los docentes y a las escuelas que logran buenos resultados. Arruda decía: “Yo entiendo que esto puede ser controversial, entiendo los debates académicos, pero como persona de izquierda veo el efecto social: todos los chicos aprenden, incluso en condiciones de pobreza”.
–Esta semana terminaste tu período como presidente del Consejo Nacional de Calidad de la Educación. ¿Qué balance hacés de estos tres años?
–Para mí fue un intento de hacer algo que en la Argentina falta mucho: la construcción de diálogos en la diversidad. El Consejo fue convocado en junio de 2020, y está integrado por representantes de diversos sectores: hay especialistas de todo el arco político y de distinta formación, cinco ministros de Educación provinciales, también de diversa extracción política, representantes de las comisiones de Educación de diputados y senadores por minoría y por mayoría, representantes de la industria, de los sindicatos; es decir, una gran diversidad.
Cuando empezamos, estábamos en plena pandemia, con lo cual las propuestas apuntaban a garantizar el aprendizaje en condiciones excepcionales. También trabajamos mucho con los resultados de las pruebas Aprender, hicimos recomendaciones sobre qué tienen que medir y cuándo se tienen que tomar. Otros temas más específicos fueron las políticas de jornada extendida, los libros de texto, el nuevo modelo de escuela secundaria: sobre estos temas generamos recomendaciones para las autoridades del Ministerio de Educación.
Las reuniones plenarias tenían como objetivo principal generar acuerdos sobre distintas temáticas, y aparte había una mecánica paralela que era la elaboración de propuestas individuales de cada uno de los consejeros. Entonces cada uno podía expresar todo lo que quería, pero la idea de las reuniones plenarias era llegar a acuerdos, aunque fueran muy globales. Fue una dinámica para tratar de salir de la confrontación y defender los puntos de acuerdo.