¿Cómo sería hoy la economía argentina si nunca se hubieran distorsionado las reglas del juego sobre las cuales se adoptan las decisiones en el sector privado, vía impuestos, subsidios, prohibiciones, obligatoriedades, regulaciones, promociones?
¿Cómo sería hoy la economía argentina si ayer se hubieran eliminado todas las distorsiones sobre las cuales se adoptaron las decisiones en el sector privado, vía impuestos, subsidios, prohibiciones, obligatoriedades, regulaciones, promociones?
Los aranceles, las promociones, las prohibiciones no cayeron del cielo, como el maná
Se trata de dos preguntas bien diferentes que generan respuestas también diferentes. No tener en cuenta esto lleva a algunos economistas a formular incorrectas y costosas recomendaciones de política económica.
1. ¿Qué se dice, dentro y fuera de la corriente principal del análisis económico, al respecto? Esta sección puede ser salteada por quienes no son economistas, sin mayores problemas.
En los cursos de Microeconomía se aprende a derivar la curva de costos, entendiendo por tal aquella que minimiza los costos para cada nivel de producción, a partir de otro gráfico que presenta las curvas de nivel de la función de producción, es decir, aquellas combinaciones de cantidades de trabajo y capital que, según la mejor tecnología conocida, se requieren para generar determinado nivel de producción. La referida minimización surge de ubicar, en este último gráfico, los precios relativos de los referidos factores de producción.
Contestando el par de preguntas planteadas al comienzo de este capítulo (…) cuando la tecnología permite la sustitución entre factores, para generar determinado nivel de producción, un país con mayor dotación relativa de capital, y por consiguiente con menor tasa de interés, adoptaría técnicas más intensivas en capital que otro país con mayor dotación relativa de mano de obra. Para decirlo rápido: en Estados Unidos construirían casas con maquinaria y equipo; en India, con la mano.
La pampa húmeda no se incorporó a la actividad productiva de manera espontánea o gratuita
También explicaría que si en un país se produjera de pronto una inyección de capital, la reducción de la tasa de interés provocaría una modificación en la tecnología en uso, abandonando las formas de producción intensivas en mano de obra, a favor de aquellas intensivas en capital, y lo contrario ocurriría si un huracán destruyera una porción del capital, pero no generara víctimas fatales.
Lo primero es mucho más plausible que lo segundo, cuestión que en la teoría del crecimiento económico fue analizada contrastando los modelos “masilla-masilla” y “masilla-arcilla”. La nomenclatura es apropiada: una vez utilizada, la masilla puede volver a su forma original; mientras que, una vez cocinada, con la arcilla no se puede hacer lo mismo. En palabras de Hu (1972), al sintetizar la cuestión: “Solow (1956, 1969) supone que el capital es solo masilla, de manera que, luego de ser construida, una máquina siempre puede ser rediseñada para acomodar a cualquier cantidad de trabajadores; mientras que Johansen (1959) supone que solo antes de la construcción la máquina puede adaptarse para operar con cualquier cantidad de trabajadores, luego de lo cual solo funciona en proporciones fijas entre capital y trabajo”.
¿Qué ocurre con la producción del sector manufacturero si produce un boom en el sector energético?
Aprendemos en la facultad que antes de realizar los ejercicios de estática comparativa debemos verificar que el equilibrio sea estable. Además, como bien enfatiza Robinson (1982), debemos tener bien en claro que comparar la evolución de las variables endógenas entre dos economías que permanentemente operan bajo bases diferentes es muy distinto de pronosticar el cambio en la evolución de las variables, cuando en una economía se modifica alguna variable exógena.
2. ¿Cómo se transforma la masilla convertida en arcilla? Los aranceles, las promociones, las prohibiciones no cayeron del cielo, como el maná, y probablemente en contadas ocasiones fueron el subproducto de una propuesta realizada por algún “marciano”, expresión que utilizo para imaginar a alguien que solo se mueve en el mundo de las ideas. Más vivo, más leo historia, más advierto el rol crucial que juegan las circunstancias en la adopción de las políticas prácticas.
Que se haga camino al andar no quiere decir que, frente a determinadas circunstancias, exista una sola alternativa de política económica. La relación entre la teoría y la política económica no es solo una ni cualquiera. Si fuera biunívoca, bastaría con meter todo el saber en una computadora, formularle preguntas basadas en los objetivos de política económica, para conocer qué instrumentos y en qué dosis deben ser aplicados para lograr los objetivos. Pero tampoco es cualquiera: que la correlación entre emisión monetaria y tasa de inflación no sea perfecta, particularmente en períodos cortos, no significa que la oferta monetaria pueda aumentar, en cualquier condición, sin tener impacto en los precios.
Enfatizo el hecho de que, una vez adoptada una decisión, buena parte de la masilla se convierte en arcilla. Me explico: califíquese como se quiera determinada promoción sectorial o regional, pero una vez que entró en vigencia generó fábricas, viviendas, clubes, templos. Y dado esto, la cuestión dejó de ser si la referida promoción derivó de la aplicación de ideas equivocadas, o intereses inconfesables, para convertirse en la siguiente: ¿en qué tienen que consistir las políticas públicas, dadas las referidas instalaciones?
Al respecto, el caso que con mayor frecuencia aparece en los debates, aunque no el único, es el del régimen promocional existente en la provincia de Tierra del Fuego. Creado por la Ley 19.640 dictada en 1972, es decir, en la porción final de un gobierno militar, con el deliberado propósito de poblar una porción del suelo argentino para que no la ocuparan… los chilenos.
Preguntas que deberían haberse hecho quienes votaron esta ley: ¿es la promoción de actividades que no tienen conexión con los recursos naturales de la referida provincia y que obligan a viajar varios miles de kilómetros, las materias primas en un sentido y los productos ensamblados o elaborados en el otro, la manera más económica de poblar dicho territorio? ¿Por qué no fomentaron el turismo y las actividades deportivas, que sí tienen conexión con la realidad de Tierra del Fuego?
Pero esto queda para los historiadores económicos. La política económica tiene que plantear la siguiente pregunta: ¿tiene sentido que dentro de medio siglo la economía de Tierra del Fuego siga funcionando como lo hace hasta ahora? Si la respuesta es negativa –por donde se la mire lo es–, hay que proponer un proceso creíble de traslado de ciertas actividades a otros lugares de la Argentina.
Por favor, léame bien. No estoy diciendo que hay que prohibir la introducción de lamparitas eléctricas para no complicarles la vida a los fabricantes de velas. Estoy diciendo que –partiendo de lo que existe– hay que pensar en los procesos de reconversión, teniendo en cuenta los aspectos económicos, sociales y políticos.
Esto implica plantear un par de cuestiones: la credibilidad en la permanencia de las reformas y el contenido de estas.
Credibilidad. El capítulo 6 se dedicó al tema de la credibilidad que un gobierno despierta en la población, una cuestión que –en la Argentina al menos– no se debe dar por descontada. En el caso de las reformas, es crucial que quienes adoptan decisiones en el sector privado se convenzan de que llegaron para quedarse. Porque, si las reformas se perciben como permanentes, invitarán a la readecuación de instalaciones, conductas, etc., a las nuevas reglas del juego; mientras que si se consideran transitorias, invitarán a la resistencia.
En el caso de las reformas, esta cuestión es particularmente importante porque el anuncio se podrá hacer de una vez y para siempre, pero la implementación no tiene más remedio que llevarse a cabo a lo largo del tiempo. ¿Qué puede hacer un productor que queda descolocado frente a las nuevas reglas del juego? 1) Reconvertirse; 2) quebrar; 3) presionar a las autoridades para que revisen, o al menos atrasen, las referidas reformas. Y esto último plantea una “pulseada” muy desgastante.
Sustancia. En 1956, Richard George Lipsey y Kelvin John Lancaster, reuniendo ejemplos analizados en varias áreas económicas, modelaron lo que se conoce como el principio del segundo mejor, según el cual, en un país donde existe determinada cantidad de distorsiones, la eliminación de algunas de ellas no asegura una mejora de la situación económica.
Ejemplo: un fabricante de sacacorchos se beneficia con una distorsión –el arancel que tienen que pagar los sacacorchos importados– y se perjudica con otra –el impuesto que el municipio le cobra por la energía eléctrica utilizada en su fabricación–. Si un gobierno librecambista elimina el derecho de importación, pero no el impuesto municipal, de pronto el productor local no puede competir con el producto importado y se funde. ¡Cuando no debería haberse fundido!
El desarrollo agropecuario impactó en la economía argentina desde lo sectorial y geográfico
En el plano de la política económica no hay nada más paralizante que la aplicación literal del principio del segundo mejor, porque implica que lo único que pueden hacer los funcionarios que pretenden mejorar la realidad es eliminar simultáneamente todas las restricciones.
En la práctica, el principio del segundo mejor recomienda que, para abrir la economía sin generar problemas innecesarios, al mismo tiempo que se reducen las barreras a las importaciones y las exportaciones hay que eliminar las distorsiones internas –el denominado “costo argentino”– . Y mientras esto último no se pueda implementar, lo primero tampoco tiene que llevarse a cabo.
Tres maldiciones, no solo una. Un fuerte aumento en la oferta de algún producto o conjunto de productos exportables, a consecuencia del descubrimiento de un yacimiento o de un cambio tecnológico, así como un fuerte incremento en la demanda de aquellos, debido a un cambio en los gustos o a un sustancial aumento de las compras del resto del mundo, disminuye el tipo de cambio real, complicándoles la vida a los fabricantes de otros productos exportables y también a quienes elaboran productos importables.
La literatura económica denomina a este efecto “enfermedad holandesa” (dutch disease), porque el fenómeno atrajo la atención de los economistas a raíz de las implicancias que el descubrimiento de gas natural en los Países Bajos, durante la década de 1960, tuvo sobre el resto de sus exportaciones y también de sus importaciones. El término fue utilizado por primera vez en la edición del 26 de noviembre de 1977 de The Economist. Warner Max Corden y James Peter Neary (1982), y Corden (1984), sistematizaron la idea, planteando un modelo compuesto por dos bienes objeto de comercio internacional (energía y manufacturas) y otro que solo se comercia internamente (servicios). En la Argentina podrían ser soja, sábanas y peluquería, respectivamente.
¿Qué ocurre con la producción y los ingresos del sector manufacturero si de repente se produce un boom en el sector energético? Corden y Neary identificaron el efecto movimiento de recursos y el efecto gasto. Según el primero, cuando mejora sustancialmente la rentabilidad del sector energético, todos los recursos productivos que se pueden desplazar abandonan la manufactura y se pasan ese sector, generando un efecto de desindustrialización directo. Según el segundo, el referido boom aumenta los gastos del sector energético, parte de los cuales se realizan dentro del país –por ejemplo, se incrementa la demanda de peluquería–, lo que eleva el respectivo precio y, por consiguiente, también afecta la manufactura, lo cual genera un efecto de desindustrialización indirecto. En estas condiciones, solo Dios sabe qué ocurre con el sector servicios, pero está claro el deterioro del sector manufacturero.
La apreciación o depreciación del tipo de cambio real también puede deberse a modificaciones en la credibilidad que el gobierno despierta en la población, o al sistema de coparticipación federal de impuestos. Por lo cual, pensando en el caso argentino, de inmediato se analizan tres causas diferentes que provocan enfermedades holandesas.
Dada la falta de neutralidad de cualquiera de las referidas variantes de la enfermedad holandesa, en los títulos de este capítulo adopto la perspectiva de los perdedores, quienes las califican como maldiciones. Es solo una cuestión de nomenclatura; de la misma manera que las inteligentes son la maldición de las torpes, y los hermosos, la de los feos.
Maldita pampa húmeda. La pampa húmeda no se incorporó a la actividad productiva de manera espontánea, mucho menos gratuita. En efecto, “con la Campaña del Desierto el volumen de tierras incorporadas a la actividad económica aumentó en alrededor de 30 M de hectáreas, casi la mitad de la oferta hasta entonces existente. No se trató del descubrimiento de un recurso que ya existía, sino del aumento de la seguridad sobre los derechos de propiedad. Antes de esa época no tenía sentido económico poner en vigencia dichos derechos porque, dadas las distancias, los transportes y los mercados entonces existentes, la ganadería extensiva generaba rendimientos muy bajos” (Cortés Conde, 1997).
“El fenómeno tuvo algunos rasgos particulares. En primer lugar, la mayor expansión territorial se produjo en un breve espacio de tiempo, en la década de 1880. Por otra parte, en una proporción importante la zona ocupada se convirtió en la región más rica del país, la pampa húmeda. Allí no existían asentamientos previos, ni población ni estructuras definitivamente conformadas. La mayor parte de los indígenas que la recorrían eran araucanos, indios nómadas provenientes de Chile que, con el desplazamiento militar, abandonaron esos territorios y volvieron detrás de la Cordillera. No existió presión poblacional desde el interior de la frontera” (Cortés Conde, 1997).
Ilustrando con el ejemplo de la fabricación de alfileres, en las primeras páginas de La riqueza de las naciones, Adam Smith planteó de manera inmejorable los beneficios y los riesgos que genera la especialización, o la división del trabajo. Imaginemos dos fábricas exactamente iguales en cuanto a dotación de personal (tres operarios), stock de capital, horario de funcionamiento. En una de ellas, a cada operario le encargamos que corte el rollo de alambre en pedacitos, afile una punta de cada pedacito y fabrique la cabeza del alfiler en el otro extremo; mientras que en la otra, a uno de ellos le encargamos que solo corte, al segundo que solo afile las puntas y al tercero que fabrique las cabezas de los alfileres. Al terminar la jornada encontramos que en ocho alfileres (24 en total), mientras que en la segunda el conjunto produjo sesenta.
¿A qué se debe la diferencia de resultados siendo que ambas fábricas cuentan con la misma dotación factorial? A la mayor destreza laboral y al diseño más productivo de los equipos, que posibilita la división del trabajo. Este es el beneficio. Pero también existe un riesgo: que se enferme algún operario, porque en la primera fábrica esto implicará una reducción de 33% en el volumen de producción, y en la segunda, del 100%.
Los riesgos de la especialización explican que, a raíz del fuerte impacto de la irrupción económica de la pampa húmeda, “a partir de la crisis de 1875 se desarrolló un movimiento de opinión de características industrialistas, el cual, a pesar de su vastedad, quedó relegado al mundo político-cultural, no llegando al político-organizativo” (Cornblit, Gallo y O’Connell, 1962). “En los debates de 1875-76 [que se desarrollaron en la Legislatura de la provincia de Buenos Aires], Carlos Pellegrini y Vicente Fidel López defendieron los aranceles aduaneros” (Zimmermann, 1995). “En dichos debates se dijeron cosas muy audaces, como que la Argentina no podía depender de las lluvias o del campo, y por lo tanto se necesitaba una industria nacional para consolidar la economía” (Luna y Roffo, 1999).
Digresión 1. El desarrollo agropecuario impactó en la economía argentina, no solamente desde el punto de vista sectorial, sino también desde el geográfico. Al respecto es interesante comparar el impacto –y, por consiguiente, las reacciones– que en la Argentina produjeron el proceso globalizador de fines del siglo XIX y comienzos del XX y el que se verificó en las últimas décadas del siglo XX. En ambos casos hubo ganadores y perdedores, pero mientras a fines del siglo XIX, de la mano del acople de la economía argentina a la economía inglesa, “el puerto” de Buenos Aires y la pampa húmeda estaban a favor, en tanto que los artesanos del interior del país estaban en contra; a fines del siglo XX ocurrió exactamente lo contrario: de la mano del acople de la economía argentina a la economía china, el Gran Buenos Aires estaba en contra, mientras que las zonas del interior que se incorporaban a la producción de soja estaban a favor. Los textiles ingleses comprometieron la existencia de las artesanías catamarqueñas, y los textiles chinos, las confecciones elaboradas en Morón o en Florencio Varela.
Alejandro Bunge, en la década de 1920, Raúl Prebisch, a fines de la de 1940, y Marcelo Diamand, en la de 1970, formularon propuestas a favor de la industrialización.
“Bunge estaba a favor de la protección para diversificar la estructura de la oferta de productos. Perspicaz, ya en 1923 anticipaba el proteccionismo agrícola en Estados Unidos y las preferencias imperiales en Inglaterra” (Díaz Alejandro, 1967).
En 1949, con referencia a América Latina, Prebisch dijo lo siguiente: “La realidad está destruyendo aquel pretérito esquema de la división internacional del trabajo que, después de haber adquirido gran vigor en el siglo XIX, seguía prevaleciendo doctrinariamente hasta muy avanzado el presente… En ese esquema, a la América Latina venía a corresponderle, como parte de la periferia del sistema económico mundial, el papel específico de producir alimentos y materias primas para los grandes centros industriales. No tenía cabida allí la industrialización de los países nuevos. Los hechos la están imponiendo. Dos guerras en el curso de una generación, y una profunda crisis económica entre ellas, han demostrado sus posibilidades a los países de América Latina, enseñándoles positivamente el camino de la actividad industrial”.
Prebisch no sufría de “industrialitis”. En sus palabras: “La industrialización de los países nuevos no es un fin en sí misma, sino el medio principal de que disponen estos para ir captando una parte del fruto del progreso técnico, y elevando progresivamente el nivel de vida de las masas… Hay que tener presentes los límites, más allá de los cuales una mayor industrialización podría significar merma de productividad… La sustitución de importaciones no responde a una preferencia doctrinaria: es una imposición de la índole centrípeta del capitalismo [de los centros]… Más que por designio, la caída violenta de las exportaciones primarias hizo necesario dar vuelo a la industrialización, estableciendo nuevas industrias o impulsando resueltamente las que habían aparecido anteriormente al abrigo de derechos fiscales. Así se inicia la industrialización sustitutiva… Cuanto más liberalicen los centros sus importaciones provenientes de la periferia, tanto menos necesitará esta última avanzar en la protección a nuevas industrias sustitutivas” (Prebisch, 1981).
Marcelo Diamand (1963, 1973) modeló las estructuras productivas desequilibradas (EPD). En sus palabras: “Tanto la ausencia de ventajas ofrecidas por la naturaleza como el efecto más grande de las desventajas derivadas del desarrollo insuficiente hacen que [en las EPD] la productividad industrial resulte mucho más baja que la del sector primario… Una política de altas retribuciones para el agro, basada en un salario real deprimido y en una recesión, difícilmente resulte sostenible económica y socialmente, y siempre crea la expectativa de una onda de aumentos salariales compensatorios… El efecto-precio de una devaluación es en el corto plazo mucho más débil que el efecto-ingreso y a largo plazo se ve neutralizado por la elevación de los salarios que sobreviene a la brevedad y que anula los incentivos acarreados por la devaluación… La industrialización de un país exportador primario se justifica por tres razones independientes, que pueden operar aisladamente o en forma simultánea: las limitaciones que impiden el empleo de toda la mano de obra disponible en las actividades primarias, aun cuando estas trabajen a pleno aprovechamiento de los recursos naturales; las limitaciones de la demanda mundial de dichas actividades, que les impiden trabajar a plena capacidad, y la propiedad que es inherente a todo proceso de industrialización y consiste en llevar, por el mero transcurso del tiempo, a un progresivo aumento de la productividad, tanto del sector industrial como del conjunto de la economía… La principal característica económica de las EPD es su tendencia a recaer periódicamente en crisis de balanza de pagos… Las crisis externas que enfrentan las EPD no derivan de una insuficiencia de ahorro, sino de una insuficiencia específica de divisas”.
Nótese que el fundamento de la industrialización, en un país con evidentes ventajas comparativas en la producción de bienes agropecuarios, es diferente en los tres autores mencionados: diversificación de la producción, en Bunge; hecho consumado, en Prebisch, e implicancias distributivas de las medidas uniformes, en presencia de fuertes diferencias en la productividad de los factores, y limitaciones a la demanda externa de productos primarios, en Diamand (…)